Defizitbegrenzung im Bundesstaat

Grundgesetzliche Vorgaben einer verbindlichen Verschuldungsregel

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Bundestag und Bundesrat beschlossen am 15. Dezember 2006, eine gemeinsame Kommission zur Modernisierung der Bund-Länder-Finanzbeziehungen (Föderalismuskommission II) einzusetzen. Ziel ihrer Arbeit ist es, Konzepte zur Vorbeugung von Haushaltskrisen zu erarbeiten. Dabei geht es insbesondere um die Einführung von Verschuldungsgrenzen und „Schuldenbremsen“. Zu welchem Ergebnis die Beratungen innerhalb der Föderalismuskommission II führen werden, ist bisher nicht absehbar. Das am 23. Juni 2008 von den Vorsitzenden der Kommission vorgestellte Eckpunktepapier enthält noch kein konkretes Modell zur Schuldenbegrenzung. Gleichwohl sind bei Abschluss dieser Untersuchung die grundsätzlichen Vorhaben und Reformkonzepte, deren Umsetzung am wahrscheinlichsten ist, erkennbar. Hinsichtlich ihrer rechtlichen Zulässigkeit sind dabei zwei grundgesetzliche Vorgaben von Bedeutung: Zum einen muss der Bund hierzu die Regelungskompetenz besitzen. Zum anderen stellt sich die Frage, ob die Umsetzung der Reformvorhaben mit der in Art. 109 Abs. 1 GG garantierten Haushaltsautonomie der Länder vereinbar ist.
Das geltende Verfassungsrecht bietet derzeit keine Grundlage, die in Rede stehenden Reformvorschläge umzusetzen, insbesondere enthält das Grundgesetz keine Kompetenz des Bundes, verbindliche Obergrenzen für die Verschuldung von Bund und Ländern zu erlassen.
Ferner bildet der in Art. 109 Abs. 1 GG enthaltene Grundsatz der Haushaltsautonomie, der in seinem Kernbereich, mittelbar über das Bundesstaatsprinzip, von der Garantie des Art. 79 Abs. 3 GG umfasst und somit vor Verfassungsänderungen geschützt ist, den entscheidenden Maßstab jeglicher Reformkonzepte, deren Ziel die Vermeidung einer übermäßigen Verschuldung ist. Gleichwohl gilt die Haushaltsautonomie weder unbeschränkt noch ist sie unbeschränkbar. Unter dem Aspekt der Reichweite der Garantie des Art. 79 Abs. 3 GG kommt es darauf an, einen schonenden Ausgleich der widerstreitenden Aspekte zu finden, der sämtlichen Positionen zur größtmöglichen Geltung verhilft, ohne sie unnötig einzuschränken. Dies bedeutet, die eigenständige Verschuldungspolitik der Länder darf nur insoweit begrenzt werden, wie es zur Einhaltung ihrer Verpflichtungen unbedingt notwendig ist. Starre Verschuldungsregeln, die – wie in den sich abzeichnenden Reformkonzepten enthalten – den Ländern verbindliche Obergrenzen für ihre Kreditaufnahme vorgeben, sind hierfür nicht notwendig. Sie schränken die Autonomie der Länder unnötig stark ein. Der Bund ist daher weder in der Lage, allgemein den Ländern verbindliche Verschuldungsgrenzen vorzugeben, noch die sich in den Beratungen der Föderalismuskommission II abzeichnenden Reformvorschläge in ihrer derzeitigen Konzeption umzusetzen. Den Ländern bleibt es vielmehr selbst überlassen, geeignete Verfahren zur Verhinderung einer übermäßigen Verschuldung zu schaffen.